基本医疗保险领域的纠纷风险不容低估，纠纷化解系衡量治理能力的重要指标，完善医保诉讼制度并激活公益诉讼制度。

将土地经营权定性为债权能够在不对既有农地权利体系予以根本性变革的情况下，为我国农地改革寻求突破口，既可贯彻中央关于农地改革的精神，亦有利于土地经营权人权利的实际享有及具体行使。第一，主张将土地经营权定性为次级用益物权的学者，认为土地经营权是一种权利用益物权，以土地承包经营权为客体，而非与土地承包经营权一起以该宗农地为客体，[35]其实质在于尝试为土地经营权与土地承包经营权并存不违反一物一权原则寻求解释路径。

农村土地集体所有权不仅是一项基本法律规范，而且即便自三权分置理论提出以来，相关政策文件对此均持明确的坚持及落实态度。这些规定都意味着土地经营权的具体行使仍受土地承包经营权的限制，而未完全成为独立的用益物权类型。[62]相反，若将土地经营权定性为用益物权，则须遵循物权法定原则，其权利内容须法定。[79]土地经营权主体不受本集体经济组织成员身份的限制，包括承认和保护非本集体成员、城市资本成立的农业公司等。[26]参见王利明主编：《民法》第7版，中国人民大学出版社2018年版，第267页。

二是与转让相似，以互换方式流转也无法分离出新的土地经营权，而仅是双方互换行使原来各自的土地承包经营权。[74]参见崔建远：《物权：生长与成型》，中国人民大学出版社2004年版，第251页。在此，医保治理还应高度重视舆情回应。

还需正视，基本医疗保险领域的纠纷化解压力，从长远看不宜过度乐观。3.3 完善公开公示机制，确保看得到、听得进 基本医疗保险的专业性有日渐强化的态势。在立案登记制普遍推进背景下，应考虑放开医保纠纷的诉讼渠道，并考虑激活基本医疗保险的公益诉讼机制。因此，医保领域的政策解读，在兼顾准确的基础上，应尽可能清晰、可读，要多渠道公开、强化到达率。

早在2003年，厦门市举行了《厦门市城镇职工基本医疗保险规定 (草案) 》的立法听证会，被冠之以全国首次基本医疗保险立法听证会的称谓。在此，通过政策公开、精心选取的特定案例公开及解读，有利于破除传统观念，进而树立医保守法的新思维。

与此同时，地方立法蓬勃发展，成为医保法治中值得关注的现象。由此，医保管理存在一些不当乃至一定比例的错误、违法，并不足怪。在起点上，基本医保立法应为个人信息、隐私界定设置适当边界，克服《政府信息公开条例》有关社会保障、医疗卫生界定和应用的笼统化倾向。接下来，强化两法衔接，即行政执法与刑事司法相衔接，发挥好刑事制裁不可替代的作用。

为此，长期以来，不少法院往往本着司法谦抑的理念，加之面对重重叠叠的政策森林而缺乏清晰法律规范作为准绳，天然倾向于畏首畏尾。在此背景下，修订完善法律既有重要性，又有紧迫性。面对骗保、倒药等违法行为，即便不断加强医保执法队伍，医保一家单打独斗依然势单力薄而力不从心。笔者在多地相关调研发现，医保经办、医生、患者等各方群体都热切盼望出台基本医疗保险法。

对此，无论从健康权保障的角度出发，还是从本轮机构改革的思路做法来看，专门立法均具有较强的吸引力。摘要：在全面依法治国背景下，基本医疗保险如何步入法制轨道的问题，重要性与紧迫性日益显现。

另一方面也有利于彰显国家对违法行为的打击态度，有效增强执法威慑力。显然，如何更快、更有效、更公正化解纠纷，进而维护好参保人的医保权利和健康权利，作用至关重要。

基本医疗保险法律制度与刑法的接续，一直未受到理论界和实务界的应有关注。比如，普通患者、家属期望通过医保立法承认并确保其基本医疗保险权利和健康权利，破解看病难、看病贵等问题。在基本医保领域，法院审判的社会效果、制度安排改革等功能仍有待强化。即便有万分之一概率发生纠纷诉至法院，其总量也非常可观。以执法结果公开为手段增强医保领域全民守法的意识和素养。值社会保险法出台实施八年，全面依法治国成为重大战略任务和中央全面依法治国委员会正式全面启动工作、国家医疗保障局步入正轨之际，研讨基本医疗保险制度的法治之道，可谓正当其时。

对此，医保执法监管要发挥效能、维护秩序、扭转风气，需注意以下方面。在上海等地，人社部门、医保监督机构、食药监、公安机关、检察院、法院等共同参与，骗保行为的刑事司法制裁有所推进。

事实上，中央层面的医保制度规范，与失业保险、工伤保险已有国务院层面专门的行政法规不同，长期以来由规章和规范性文件主导。还应注意，基本医疗保险的立法完善并非可一蹴而就。

加之每个浮出水面的错误、违法，其背后往往能总结出或多或少的类似情形。但在司法体制改革特别立案登记制改革背景下，基本医疗保险领域大量纠纷即将涌入法院，对此应有一定预判。

完善公开公示机制，使得监管效应最大化。有必要在地方实践基础上，建立医保执法联席会议机制和联合执法机制。一方面，通过厘清个人隐私范围，对其予以更好更有效保护。试想，如果因身份不同、城乡差异，而在基本医疗保险方面的权利义务迥异，则势必加剧公众的不公感。

今后基本医疗保险法律制度，既为基本，就应统一而公平。一些参保人员、医护人员违法行为的屡禁不绝，其背后既有现行法律制度、法律实施层面的不足，也有医保各方主体缺乏法治信仰、全社会法治氛围不强的弊病，甚至有未将骗保等行为看做严重的违法行为，反将其视为良心善举而予以宽容认同。

但应注意到，基本医疗保险的参保人水平不一，其中不乏各类弱势群体。是继续置于社会保险法中予以修订完善，抑或是置于《基本医疗保障法》中，作为基本医疗保障的主体性制度安排?虽然2010年颁布的社会保险法被普遍认为是中国社会保险制度迈入法治轨道的重要里程碑，但就基本医疗保险而言，其专门规定不过第三章的寥寥十条，在制度完备性、可操作性、规范性等方面均有很长一段路要走

一方面，农村土地承包有家庭承包和其他形式承包两种形式，在后一种形式中，承包权主体并不限于农村集体经济组织成员，换言之，承包权并不仅仅是成员的权利。仅以北大法宝法律法规数据库的检索结果为例，以土地承包经营权为关键词进行全文精确检索，命中中央法规司法解释487 篇，地方法规规章8584 篇。

其次，弃用土地承包经营权概念导致政策法律改动成本极高。而第 16 条规定的承包方享有的各项权利，也显然是建立在承包方已经取得承包地的基础上。在此意义上，就三权分置的法律表达，确应积极与中央政策的提法相衔接，而非固步自封，严守传统两权分置的概念体系。其核心是，所有权仍保留在农民集体手中，但土地不再发包给农户直接占有使用，而是将农户承包权改造为集体土地的份额权利，将土地的实际占有使用权交给专业农业经营者。

其不仅强调在推行‘三权分置＇时，立法必须坚持不得妨害现有农民的土地承包经营权的原则，而且希望另外确定经营权的法律名称，认为如果在立法上确定为物权，可以命名为‘耕作经营权＇或者‘耕作权＇。最后需要回应的是经营权的法律命名问题。

这便是，要回应经营权的法律构造问题，首先需要厘定现行法上的土地承包经营权是否保留、是否包含承包权等基础性问题，进而在统一筹划下明确经营权如何表达、性质如何界定等具体事项。集体土地所有权和承包经营权作为土地物权，其体现在《物权法》《不动产登记暂行条例》等规范中。

土地承包经营权这一概念已经存在和使用 30 余年，不仅深入人心，更是为巨量政策法律所采用，包括新近通过的《民法总则》仍沿用了这一概念。但与此同时，不少学者认为，承包权应包含于集体土地所有权主体制度或者说包含于所有权中，即便要分离也是由此分离出来。